2019-09-03
近日，全国人大常委会二次审议《土地管理法修正案(草案)》，因为这次修订涉及集体经营性建设用地入市、土地征收补偿标准和程序变化等重大问题，引起社会广泛关注和讨论。
中国土地制度最大的特征是施行公有制，包括全民所有制和劳动人民集体所有制。按照现行的土地管理法，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。也就是说，在目前城乡二元土地制度下，集体土地的所有者农民如果想参与到城市化和商业化进程中，只能通过国家征收的形式将集体土地转变为国有土地，通过征收补偿的方式分享经济红利。这一制度安排对经济发展来说有其优势，但是也存在补偿标准过低，利益分配不均，滋生腐败，造成耕地流失和发展无序等问题。
大约十年前，笔者组织几个在京读大学的老乡在位于中东部的老家县城开展了一次土地征收补偿方面的社会调查。我们通过问卷和访谈了解当地农民对现行土地征收制度的看法。农民普遍反映的问题是征收补偿决策和实施程序中缺乏话语权、征收补偿标准太低。多年过去了，再回到家乡，当年的农田已经被现代化的城市风貌取代，当时大部分农户应该已经享受到了城市化带来的境遇改善。而时代也在进步，他们当年关心的问题在这次土地管理法修订中都做了改进。
此次土地管理法在两个方面做了重大改进：一是允许集体建设用地直接入市并完善了入市决策程序。修正案删去了现行土地管理法关于“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，对依照“城乡规划”等确定为经营性用地并依法登记的集体建设用地，则可以直接入市交易。在程序上，经过本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意才能入市。
二是严格征收条件，完善征收程序，改进征收标准。修正案明确规定“为了公共利益的需要”才可以依法实施征地，其中较有争议的是依据“成片开发建设需要用地”征收的情形，经过二审已经将该种用途征收限定在土地利用总体规划等确定的城镇建设用地内。在征收程序上，一定程度上改变了现有的政府单边主导征收模式，要求政府申请征收土地前要履行调查、公告听取集体经济组织及其成员意见等程序，并且必须事先完成补偿安置协议签订等工作，方可申请征收土地。在征地补偿标准上，不再按照土地产值确定补偿标准，而是根据各省(区、市)制定公布的区片综合地价确定并且“至少每五年调整或者重新公布一次”地价，从而确保及时准确反映市场地价。修正案还完善了其他征地农民权益保障措施。
应当说，从上述内容看，土地管理法的修订体现了以人民为中心的发展理念，具有进步性，是件大事、好事。但是要把好事办好，还有很多工作要做，尤其是法律的执行环节。
无论是土地管理法修正案本身，还是后续的实施细则要在执行环节下更大功夫：一是要严格规划编制程序。不论是集体土地入市的范围还是土地征收的范围都高度依赖于土地总体规划、城乡规划、国民经济和社会发展规划等各类政府规划。目前这些规划仍以行政部门编制和审批为主，应当增加各级人民代表大会及其常委会在重要规划的编制和审定中的决策权重，发挥民主制约功能，提高规划的合法性和严肃性，确保不随意调整变更规划。
二是强化法律执行和执法监督。必须承认在土地使用上中央和地方，国家、集体和个人的利益、关切都有所不同，重要的是各级政府和集体组织都要依法办事。目前的修正案规定了上级行政政府和行政主管部门的土地督察制度，但是只有行政督察仍然不够，对地方政府和集体乃至公民的违法行为本身应当引入诉讼式执法和监督制度，比如在土地使用领域明确检察机关等有关组织和个人提起行政和民事公益诉讼制度，诉讼式执法和监督作为一种法治化手段，是检验土地使用行为合法性、合理性和正当性的良好方式。
三是改善基层治理。修改的土地管理法对集体组织的治理能力，尤其是村级经济组织的民主决策水平提出很高的要求。在着力推进基层民主自治制度的同时，也要加强对集体经济组织的领导和管理人员的监督监管，解决基层腐败和滥权等侵犯农民利益的顽疾。